¿Están legitimadas las asociaciones para defender los intereses particulares de sus miembros ante las Administraciones Públicas?

Hace muy pocos meses me fue notificada una sentencia que en la que, entre otras cuestiones, se discutía la legitimación de una asociación para defender los intereses de sus miembros ante una Administración Pública, una problemática jurídica nada inusual a la práctica y que ha generado muchas controversias ante nuestros juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo a la hora de determinar su alcance.

Estamos ante una cuestión de una trascendencia absoluta, ya que en caso de considerarse que la asociación no está legitimada el recurso debe ser inadmitido de entrada y ya no se discute la cuestión de fondo, con el desamparo que eso puede ocasionar a sus asociados.

En el supuesto que fue resuelto en el litigio que os comento, una Asociación de Vecinos había recurrido ante el Juzgado la inactividad de un Ayuntamiento al no hacer frente y poner fin a los graves perjuicios que venían sufriendo desde hacía tiempo los miembros de dicha entidad en forma de contaminación acústica, la cual provenía de diversos locales de ocio y restauración muy cercanos a sus viviendas.

Es importante destacar que en este recurso contencioso quién ostentaba la condición de parte actora era exclusivamente la Asociación y no sus miembros a título individual, a pesar de que las molestias derivadas del ruido generado por aquellos establecimientos las padecían obviamente las personas físicas (los vecinos asociados), y no la persona jurídica como tal.

Además, en este litigio se daba una vuelta más de tuerca a la discusión relativa a la legitimación de la entidad, ya que se planteaba en el marco de un procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales (arts. 114 y ss. LJCA), en el sentido de solicitar del Juzgado que declarara que la inactividad de la Administración había supuesto una vulneración de los derechos fundamentales de los vecinos integrantes de la asociación a su integridad física y moral, a su intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad de sus domicilios (arts. 15.1, 18.1 y 18.2 CE).

Pues bien, la Sentencia, haciendo suyas las alegaciones que habíamos realizado al respecto como parte actora, rechaza la causa de inadmisibilidad esgrimida por el Ayuntamiento en el sentido de que la Asociación no gozaba de legitimación para defender los derechos fundamentales de sus miembros, basándose esencialmente en lo fundamentado por un Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de enero de 2014 (medidas cautelares núm. 787/2013, FD 2), que realizó una acertada -y amplia- recopilación de la doctrina jurisprudencial existente en la materia, en la que destaca especialmente las Sentencias del Tribunal Constitucional  nº 52/2007, 184/2008 y 218/2009, a las que me permito añadir las nº 252/2000, 24/2001 y 73/2006. En todas ellas, en definitiva, se concluye que sería de un rigorismo excesivo y contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) negar tal legitimación en aquellos casos en que exista una relación directa entre las finalidades que constan en los Estatutos de la Asociación y el motivo que fundamenta la impugnación del acto administrativo, debiéndose interpretar de forma amplia y flexible las fórmulas que las leyes procesales utilizan al atribuir legitimación activa para acceder a los procesos judiciales.

Así pues, la conexión existente entre los fines estatutarios de la asociación recurrente y el objeto del pleito será crucial para apreciar la existencia de un interés legítimo de la entidad, lo cual requerirá una análisis cuidadoso de las circunstancias del caso en concreto.

Además, algunos de estos pronunciamientos también añaden que no existe justificación legal alguna para restringir la legitimación por el hecho de que el recurso se esté tramitando siguiendo el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales. Por tanto, un Asociación puede defender los derechos fundamentales de sus miembros, en la medida que esos derechos puedan vincularse a los objetivos que persigue la entidad reflejados en sus estatutos.

Por último, y al margen de lo concluido por todas esas sentencias, me parece oportuno añadir dos planteamientos que pueden servir de ligero y cariñoso “empujón” para que el Tribunal reconozca la legitimación de la asociación de que se trate en casos similares:

(i)  Que se haya reconocido la legitimación de la entidad en vía administrativa -o que no se haya discutido, mejor dicho- es un dato esencial a tener en cuenta necesariamente por el organo judicial ante quien se insta el recurso contencioso-administrativo, aunque no sea un elemento definitivo ni vinculante (la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2009, recurso de casación 3610/2003, es muy clarificadora al respecto), lo cual no deja de ser una proyección en este ámbito de los principios de confianza legítima y buena fe, así como de la doctrina de los actos propios (art. 3 de la Ley 30/1992 y art. 3 de la inminente Ley 40/2015).

(ii) En caso de tratarse de una Asociación de Vecinos, conviene recordar que la importante STC nº 252/2000 enfatiza su transcedencia social y colectiva cuando afirma que “las asociaciones de vecinos constituyen un instrumento de participación de los ciudadanos en la vida pública, especialmente la local“, que nuestro ordenamiento jurídico “trata de fomentar como manifestación asociativa democrática dirigida a procurar la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, asumiendo, entre otras, la función de informar y concienciar a la opinión pública sobre situaciones que consideren injustas o lesivas al colectivo ciudadano o a alguno de sus miembros, siendo, por tanto, agrupaciones que se constituyen en ejercicio del derecho fundamental de asociación que garantiza el art. 22.1 de la Constitución“.

Aquí tenéis la Sentencia a que me refería al inicio de este artículo. La cuestión de fondo (inactividad administrativa en materia de prevención contra la contaminación acústica) también me parece sumamente interesante a nivel jurídico y, sobre todo, práctico, pero eso ya será objeto de otro post. Espero que os sea de utilidad.

 

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La remunicipalización de los servicios públicos locales, a escena

Durante el último año ha irrumpido con fuerza en no pocas de nuestras Administraciones -fundamentalmente, en las de ámbito local- un nuevo fenómeno que afecta muy directamente a la forma en que se conceptúa la gestión de los servicios públicos, que no es otro que aquel conocido popularmente como «remunicipalización».

Este concepto, de entrada, merece ser delimitado con claridad desde un punto de vista terminológico, ya que en ocasiones se está utilizando con escaso rigor jurídico y ello conlleva pasar por alto numerosos matices que tienen una innegable trascendencia práctica.

Así, debemos entender como «remunicipalización» o, siendo más estrictos, «reinternalización» aquella actuación desarrollada por un Ayuntamiento con el fin de recuperar la gestión directa de servicios públicos que en la actualidad se están prestando en su municipio de forma indirecta. Remunicipalizar o reinternalizar, pues, supone la existencia de un servicio previamente municipalizado, es decir, que ya tiene el carácter de «público» y que, en consecuencia, ya se presta por el Consistorio aunque de forma indirecta.

Es por ello que importa significar que remunicipalizar, en sentido estricto, no supone crear un nuevo servicio público ni evitar que un servicio público en concreto se privatice, ni tampoco supone pasar de una determinada forma de gestión indirecta (una concesión, por ejemplo) a otra forma también indirecta (como podría ser mediante una sociedad mercantil o cooperativa de economía mixta).

Cuando un Ayuntamiento decide remunicipalizar un servicio, lo que está haciendo es incidir sobre la forma de gestión del mismo, que en ningún momento ha dejado de ser público, modificando, en definitiva, la manera cómo se debe llevar a cabo la prestación de aquel servicio, por mucho que durante un tiempo haya estado en manos de una iniciativa privada.

Una vez aclarada esta noción básica de «remunicipalización» o «reinternalización» debemos dirigiremos nuestra atención al punto de partida normativo que, en todo caso, debe ser considerado por parte de todo Ayuntamiento que pretenda abordar el cambio de gestión de alguno de sus servicios públicos con el fin de asumirlos de forma directa, el cual se sitúa en el artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

Este precepto, tras la importante reforma que experimentó a resultas de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, exige en primer lugar que los servicios públicos de competencia local (que en principio son aquellos contenidos en el catálogo de su artículo 26, susceptible de ser ampliado mediante leyes sectoriales) deben gestionarse de la forma más SOSTENIBLE y EFICIENTE, tanto si se opta por la gestión directa como por la indirecta.

Tal circunstancia puede y debe condicionar de forma determinante al ente local al tomar una decisión de esta índole, ya que, por razón de tal exigencia, nuestro ordenamiento jurídico, en definitiva, lo está obligando a decantarse por aquella modalidad de gestión que mejor garantice una equilibrada ponderación entre los costes del servicio y su prestación eficaz, lo cual debemos interpretarlo como una manifestación del principio general ya consagrado en el artículo 31.2 de la Constitución según el cual el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

Partiendo de esta premisa fundamental, según la cual el dotar a los servicios públicos de una mayor y mejor sostenibilidad y eficiencia es la finalidad última que debe guiar en todo momento la elección de una de las formas establecidas legalmente para su gestión directa o indirecta, el citado artículo 85.2 de la LBRL nos detalla cuáles son estas modalidades de gestión a las que puede acogerse un ente local, en forma de numerus clausus.

En el marco de la remunicipalización o reinternalización a la que nos venimos refiriendo, las Administraciones deben afrontar la existencia de un determinado servicio público que está siendo gestionado hasta el momento de forma indirecta. Esta gestión indirecta supone que el ente público haya encomendado previamente a una persona física o jurídica, que no sea de derecho público o de capital íntegramente público, la gestión de un servicio de su competencia; en este sentido, el citado artículo 85.2 establece que la gestión indirecta de los servicios públicos es aquella que se realiza por medio de alguna de las formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, lo que supone tanto como remitirse a las figuras contempladas en su artículo 277, que son la concesión, la gestión interesada, el concierto o la prestación mediante una sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas físicas o jurídicas.

Ante ello, el ente local, una vez considerado el plazo de vencimiento de dicha forma de gestión indirecta aun en vigor -habitualmente una concesión-, en el sentido de valorar la conveniencia de esperar a que aquella finalice o de llevar a cabo un rescate anticipado del servicio abonando la correspondiente indemnización al concesionario perjudicado por tal decisión, deberá analizar con sumo rigor, y siempre bajo los parámetros de sostenibilidad y eficiencia a los que ya nos hemos referido, la viabilidad de asumir la gestión directa del servicio, puesto que tal reinternalización implicará que, a partir de ese momento, lo centralice y deba ejercitar de forma exclusiva las potestades de dirección y gestión del mismo.

Y todo ello en el bien entendido de que tal medida implicará que los medios personales y materiales del servicio se adscribirán y se integrarán en el propio presupuesto del ente local, de acuerdo con el principio de unidad presupuestaria.

Dicha gestión directa, siguiendo con el artículo 85.2, se podrá vehicular a través de cuatro posibles figuras: a) la gestión por el propio ente local; b) el Organismo autónomo local; c) la Entidad pública empresarial local; o d) la Sociedad mercantil local, con capital social íntegramente de titularidad pública.

Estas modalidades de gestión directa, a excepción de la primera, obedecen a la posibilidad legal de que disponen las Administraciones para crear entes con personalidad jurídica propia a los que se les encomienden funciones o tareas específicas propias del sector público, siendo en definitiva estructuras organizativas a las cuales puede recurrir un Ayuntamiento como un instrumento útil y eficaz que le permita precisamente alcanzar esa prestación sostenible y eficiente de alguno de los servicios públicos que debe prestar a la ciudadanía.

Ahora bien, para el caso en que el ente público se plantee la gestión del servicio público de forma directa a través de una «entidad pública empresarial local» o de una «sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública» -siendo esta última fórmula muy recurrente, como lo demuestra el hecho que a Junio de 2016 existan en España 1.560 sociedades mercantiles locales, según el Inventario de Entes Públicos del Sector Público gestionado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas- conviene advertir que deberá tener particularmente en cuenta que, a partir de las novedades introducidas por la señalada Ley 27/2013, solo podrá hacer uso de esas dos formas de gestión directa con carácter subsidiario, debiendo prevalecer inicialmente la gestión directa realizada por la propia entidad local o a través de un Organismo autónomo local.

Y ello es así desde el momento en que el artículo 85.2 de la LBRL supedita el recurso a la entidad pública empresarial local o a una sociedad mercantil local de capital 100% pública solo cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada a tales efectos que son mecanismos de gestión directa más sostenibles y eficientes que si la prestación del servicio se llevara a cabo a través de los propios medios del Ayuntamiento o mediante un Organismo autónomo local, en atención a criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, añade la norma, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido, recabando en todo caso informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas de conformidad con la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Por todo ello, como conclusión a esta primera aproximación al fenómeno de la reinternalización de los servicios públicos locales, y sin dejar de aplaudir la iniciativa de los gobiernos municipales de nuevo cuño consistente en revisar en profundidad las fórmulas tradicionales de gestión de sus servicios públicos, no cabe duda que les será exigible en todo caso que ese cambio de paradigma hacia una asunción directa de su prestación deba ir precedida de un análisis riguroso y exhaustivo que justifique la sostenibilidad y eficiencia del nuevo modelo, tanto desde un punto de vista estrictamente económico como en cuanto a los medios personales, técnicos y materiales que requerirá dicha nueva forma de gestión.

Los mecanismos jurídicos para llevar a cabo la reinternalización, aunque mejorables, existen y están al alcance de los Ayuntamientos, por lo que la concienciación de nuestros poderes públicos y una valoración pormenorizada de las circunstancias de cada servicio en concreto serán claves para el éxito de esta nueva forma de concebir su prestación.

(artículo publicado en la revista digital ELDERECHO.COM el pasado 27 de junio de 2016)

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